德国社会保障法律制度述评
 
Comment on German Social Security Legal System
 
作者:刘诚
 

 
摘要:德国社会保障法律制度的建立和发展有着其深刻的社会历史背景,首先是文化传统,其次是工人运动,再次是经济体制—社会市场经济。德国社会保障法包括社会保险法、社会促进法、社会补偿法和社会救济法。德国社会保障法的主要特点是,社会保险责任主体方面实行社会责任原则、由自治性社会组织----社会保险机构负责社会保险事务,收支模式是现收现付制,筹资形式模式是收费制。主要问题是社会保障水平过高,影响了人们的工作积极性;社会保障支出增长过快、财政和社会负担过重。德国社会保障法一直处于渐变中,主要是增加个人责任和自由。

There exists profound social background behind German social security legal system, including cultural tradition, workers movement and economic system-social market economy. The characters of German social security legal system are social duty principle, pay-as-you-go system and fee-raising system. The main problems are that the social security level is too high to thwart people’s positivity to work, and the expense of social security increases so fast that has become a heavy financial burden of government. The trend of German social security reform is to increase individual duty and freedom.

关键词:德国、社会保障、法律制度、背景、特点、评价

Key Words: Germany; Social Security Law; Background; Feature; Trends

作者简介:刘诚(1962-),男,山东诸城人,上海师范大学法律系教师,法学博士,主要研究领域为劳动法与社会保障法。

LIU Cheng

 

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德国社会保障立法[1]始于19世纪末的帝国时期。1881年11月德皇威廉一世颁布“皇帝告谕”(《黄金诏书》),提出:工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障,他们有权得到救济;工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。1883年颁布了《医疗保险法》,1884年颁布了《工伤事故保险法》,1889年颁布了《伤残和养老保险法》,1911年将上述三部社会保险法合并为《帝国保障制度》并颁布了《职工保险法》;1927年,颁布了《职业介绍法》和《失业保险法》;1938年颁布了《手工艺者养老金法》,使社会保障制度[2]得到进一步发展。二战以后,随着国家经济的发展,联邦德国的社会保障制度得到了进一步的发展和完善。1957年颁布了《农民老年救济法》,将农民养老纳入社会保障;1969年颁布了《劳动促进法》;1983年颁布了文艺工作者社会保险法;1988年颁布了《健康改革法》;1989年颁布了《1992年养老金改革法》;1995年开始增加社会护理保险。[3]

随着经济的增长,德国用于社会保障的财政支出也逐年增加。社会保障支出占国民收入的比例,联邦德国从建国初期的不足20%,增加到1990年的30%;1993年,两德统一后的德国达到34%。[4]

德国的社会保障制度是成功的典范,也是其社会市场经济的主要标志。德国社会保障制度的突出特点是管理效率较高、社会保险为主体(养老保险、医疗保险、工伤事故保险和失业保险4种保险支出占整个社会保障支出的80%以上[5]),但两德统一后,社会保障的压力非常大。

一、德国社会保障法律制度的社会背景

德国社会保障法律制度的建立和发展有着其深刻的社会历史背景,与其传统文化也存在密切关系。首先是文化传统,其次是工人运动,再次是经济体制。[6]

1.文化传统

传统文化在德国社会保障模式的形成和发展过程中起着关键性作用。德国文化中存在着根深蒂固的统一思想,讲求逻辑和严格管理、也喜欢统一。这一点,从纳粹成功地通过合法途径获得政权就可以略见一斑,从战后重建时的道路选择也可以看出其传统文化的作用。

二十世纪三十年代纳粹取得政权不仅仅在于政治力量的相互妥协和经济力量的结合,更非希特勒一人之力,而是社会文化心理的土壤在更深层次上滋生出了法西斯的毒藤。这一曲折可能在许多国家得以避免,但在德国特殊环境下却得到了充分发酵。这一点,从爱因斯坦对德国知识分子的态度也可以略见一斑。因为德国知识分子在两次世界大战中的表现和对待纳粹党的态度,爱因斯坦至死不原谅德国知识分子[7],甚至提出阻止德国工业发展的主张、以一劳永逸地解决问题。赫尔曼认为,爱因斯坦的主要观点有三点:(1)德国知识分子对20年代初纳粹的兴起、并在几个月内就夺取了政权,负有不可推卸的责任;(2)没有迹象表明德国知识分子对纳粹党的罪行有自责和负罪的感觉;(3)沙文主义不可能在德国消灭,它将永远是世界的一大祸害。因此必须永远解除德国的军备,必须阻止德国有一个强大的工业。[8]

德国自中世纪以来,历经邦国间的自相残杀、罗马教廷的长期压迫和西欧及俄国的入侵,长期处于分裂和动荡中。而地缘政治因素影响下的文化,使它既不同于以俄国为代表的东欧文化,也有别于以法国为代表的西欧文化。在精神上,德国始终游离于欧洲之外,同时经受着来自东西方两种文化的冲击。由于热衷于抽象思维,过分夸大想象的能力,善于思考的德国人却容易走极端,陷入一个虚无飘渺的“理论王国”。他们把德意志描绘为思想上最纯洁、精神上最丰富的理想国,肩负着引导全世界走向“真正大同”的使命。在这种复杂的历史条件和强烈的外来文化影响下,民族自卑感往往和民族妄自尊大相互交织,在德国人的精神深处形成一种畸形的民族主义情结。这样的结果是,与西方其他国家相比,民主的思想、人民主权的思想和议会至高无上的思想,从来没有在德国站稳过脚跟。

战后德国在决定基本经济制度时作出的选择,也从另外一个方面反映了德国的文化传统。当时,主要观点有四种。一是社会民主党和工会的观点,主张经济民主,建立民主的社会主义,即实行以国有化和国家计划管理为基础的经济体制。二是基督教民主联盟的观点,也主张实行计划经济,建立基督教社会主义。三是自由民主党的观点,主张采纳新自由主义的主张,实行社会市场经济。四是美国的观点,倾向自由市场经济。[9]可见,主张计划经济的各种社会主义观点在德国占主导地位,自由市场经济在德国没有市场。因此,美国尽管倾向按美国的模式在德国建立自由资本主义制度,但社会主义势力如此之大、以致抵制自由资本主义、甚至有走社会主义道路的倾向。因此,美国不得不采纳折衷方案----社会市场经济。

2.工人运动

工人运动对德国社会保障立法起着决定性作用。如果没有工人运动,铁血宰相俾斯麦就不可能提出社会保险立法。德国从19世纪中叶到20世纪20年代一直是工人运动比较高涨的国家,工业比较发达,工人人数众多。领导工运的社会民主党曾得到马克思和恩格斯的指导和帮助,在工人运动中影响和威信较大,党员人数也较多。

3.经济体制

二战以后,德国实行了社会市场经济体制。“社会市场经济是按市场经济规律行事、但辅之以社会保障的经济制度,它的意义是将市场自由的原则同社会公平结合在一起。”“它不是自由放任式的市场经济,而是有意识地从社会政策角度加以控制的市场经济。”社会市场经济“不是放任不管的自由主义的市场经济,而是有意识地加以指导的,也就是社会指导的市场经济。”[10]

社会市场经济包含着两个密不可分的领域,一是带来经济效率的市场,二是提供社会保障、社会公正和社会进步的福利政策。社会市场经济是市场效率和活力与社会保障的结合,是由市场机制和社会调节机制共同组成的一种经济;社会市场机制是市场机制与社会调节机制有机结合所形成的一种新的经济运行机制,是国家机制、社会机制和市场机制的统一。[11]

二、德国社会保障法律制度的特点

德国社会保障法包括社会保险法、社会促进法、社会补偿法(社会照顾法)和社会救济法,其中社会保险法占主导地位。德国社会保障法中通过缴费获得的社会保险权利虽然具有公法的性质,但享有准私人财产权的保护,因此既不是公法、也不是私法、而属于第三法域--社会法(混合法)[12]。

1.价值目标----保障积极人权[13]

德国社会保障法的价值目标经历了一个发展变化过程。最初,代表资产阶级的政府与劳工双方在价值目标上是存在区别的,政府的价值目标是通过保障积极人权----生存权来维持社会安定,而劳工的价值目标是保障积极人权。也就是说,政府把保障积极人权看作是社会保障法的工具价值、即作为手段,而劳工把保障积极人权作为社会保障法的内在价值、即作为目的。随着社会的发展,德国社会在价值目标上逐步达成共识,即社会保障法不仅是维持社会安定的手段、而且是保障积极人权的手段,社会保障法以保障积极人权为价值目标。

2.基本方式----社会互助

德国社会保障法的基本方式是社会互助,并且以通过社会保险组织的社会互助为主要方式。德国社会保障法(德国称之为社会法)包括社会保险、社会补偿、社会、社会促进和社会救济四个方面的内容,[14]社会保险法是通过社会组织----社会保险机构进行的社会互助,社会补偿、社会促进和社会救济是通过国家进行的社会互助。

3.责任主体----社会化原则(社会责任原则)

德国社会保障法律制度中,责任主体方面实行社会化原则(社会责任原则),即由自治性社会组织----社会保险机构负责社会保险事务,资金由个人、单位和国家三方共同负责。尽管德国的社会救济和社会福利的法定责任主体也是政府,但由于社会保险水平较高、因而社会福利和社会救济的比重不大。在作为社会保障主要内容的社会保险中,保险基金由雇主、雇员和国家共同负担,而不是完全通过国家税收解决。德国一直坚持责任主体社会化原则(社会责任原则),并且在雇主责任基本稳定的同时,个人责任逐步增加、国家责任逐步减少。例如,社会保险基金来源中,雇主负担比例基本稳定在31%左右,而个人负担的比例从1970年的24%上升到1990年的30%,政府财政补贴所占的比例从1970年的45%下降到1990年的39%[15]。被保险人的权利主要是通过缴纳社会保险费而获得的。可见,德国社会保障法体现了社会互助和社会协调的原则,实行的是社会责任原则。

4.收支模式----现收现付制

德国社会保障法在社会保险收支模式方面的特点是实行现收现付制,即完全的社会互助,没有任何个人积累性质。养老保险方面实行的是代际互助,社会保障成本的代际转移是以收定支,即由在职职工承担已退休职工的社会保障成本;支付给退休者的社会保障资金是直接来自该时点的在职劳动者负担的社会保障费用。医疗保险、失业保险等保险实行的是同代人的互助,也没有个人积累性质。

5.筹资形式模式----收费制

德国社会保障法的筹资形式模式是收费制,即社会保险的资金来源主要是来自雇主和雇员缴纳的社会保险费,这部分资金已经占到了社会保险资金来源的2/3,并且有继续上升趋势。

6.立法模式----由多法并立到法典化

德国社会保障法的立法模式开始是零散的多法并立模式,甚至没有统一的社会保险法。但随着社会保障事业的发展,多法并立模式显然无法适应需要,因而开始了社会保障法的法典化工作----编篡《社会法典》,目前这项工作仍然在进行中。

7.适用范围----全员保障原则

德国社会保障法在适用范围方面实行的是全员保障原则,其社会保险法的适用范围是全体劳动者。

8.社会保障项目----全面保障原则

德国社会保障项目是全面的,涵盖了社会保险、社会救济和社会福利的全部内容,并且社会保险的内容涵盖了养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险等各个领域。

9.保障给付----基本保障原则、有限差别原则

德国社会保障法在社会保障水平方面实行的是基本保障原则,在社会保险给付方面实行的是有限差别原则。基本保障原则即社会保障给付以保障基本生活水平为准,而不是保证高水平生活或仅仅保证最低生活水平。有限差别原则即社会保险给付根据缴费不同有所不同,但差别有限。

10.管理体制----社会化管理原则、自主管理原则、自收自支与调剂相结合原则

德国社会保障法在管理主体方面实行的是社会化管理原则,在管理方式方面实行的是自主管理原则,在基金收支方面实行的是自收自支与调剂相结合原则。

社会化管理原则表现在,社会保障管理主体主要是社会保险组织这种准政府机构,社会保险管理机构统一管理社会保险有关问题。社会保险机构具有公法人地位,在财务和组织上都是独立的。

自主管理原则表现在,雇员和雇主通过代表大会和董事会自己管理社会保险,其业务以间接性国家行政管理的方式进行。每个社会保险机构都有自己的代表大会和董事会,代表大会决定机构的章程及其合法的自主权,董事会和业务领导决定机构的财务预算、监督财务支出。[16]

自收收支与调剂相结合原则表现在,基金原则上自收自支,但也进行必要的调剂。例如,工伤保险机构按行业设立,但行业保险机构之间有一定比例的调剂。

三、德国社会保障法律制度评价

总的来说,德国的社会保障法是完善的,其社会保障无论从安全还是从效率角度都是比较成功的。德国的社会保障基本上没有支付风险,其社会保障基金的保障效率也是最高的—--有限的资金维持着较高的保障水平。

另一方面,德国的社会保障法也存在一些问题,主要是社会保障负担过大、从而扭曲正常的激励机制的问题。1997年德国的失业人口达到439万,失业率也相应达到11.4%,其中一个重要的原因,就是高社会保障降低了公众的工作积极性。根据德国联邦银行1996年公布的资料,如果将德国餐饮业就业者每个月的最低纯收入与社会救济对象的收入状况进行对比,就会发现,如果没有子女,前者比后者多收入276马克;如果有一个子女,前者比后者少收入41马克;如果有两个子女,前者比后者少收入573马克。高社会保障水平甚至造成了社会救济收入大于劳动收入的现象,直接导致了社会激励机制的紊乱。

德国的问题主要体现在三个方面,一是社会保障水平过高,影响了人们的工作积极性。例如,按1996年7月1日的情况,三个子女的家庭一个月可以领取2346马克的生活救济金,作为5口之家他们还可以领取940马克的住房补贴,共计3286马克的净收入、大大超过一般人的工资外收入。[17]二是社会保障支出增长过快、财政和社会负担过重,两德统一后这一问题更加严重。由于收不抵支,政府只有提高税收以填补收支差额,导致劳动者用于税收的支出已经接近工资的50%。[18]三是统一管理风险过高、也容易造成官僚主义而降低效率,并且限制了社会保险方面的个人自由。尽管德国经济一直稳定增长、德国人具有严格管理的习惯和高效率的工作作风,德国也没有自由传统,但这些能否保持下去是存在疑问的。

四、德国社会保障法律制度的发展趋势

德国目前面临着的主要问题是,财政负担过重、社会保障支出过大并且不断增长、影响了人们的工作积极性从而经济发展造成了不利影响。因此,德国在改革、探索新的社会保障方式。

德国社会保障法正处于渐变中,主要是增加个人责任和自由,如社会保险资金来源中个人缴纳份额逐步增加、企业补充养老保险和私人养老保险已经与法定养老保险并列为养老保险的三大支柱。尽管德国社会保障法至今没有大的变化迹象,但从目前暴露出的问题来看,其改变只是个时间问题。因为社会保障的统一性管理风险过分集中,而过高的社会保障水平已经影响了劳动者的积极性,并且政府负担过重的问题也亟待解决。

注释:

 

[1] 需要说明的是,在德国,社会保障立法称之为社会立法、社会保障法称之为社会法。

[2] 社会保障制度包括社会保障法律制度和社会保障组织(社会保险机构、慈善组织等)内部规章制度,其主体是社会保障法律制度。这一点与企业制度有所不同,发达国家的企业制度以内部规章制度为主体。实际上,人们讨论的社会保障制度一般也是社会保障法律制度,但经济学界和社会学界习惯于使用社会保障制度,而从事社会保障法律制度研究的也多是经济学人和社会学人,由此形成了使用社会保障制度而不使用社会保障法律制度的语言习惯。本文只讨论社会保障法律制度,但考虑到语言习惯,也多处使用社会保障制度的概念、把社会保障制度和社会保障法律制度作为同一概念使用。

[3] 史探径主编:《社会保障法研究》,法律出版社,2000年4月第1版,第403-404页。

[4] 史探径主编:《社会保障法研究》,法律出版社,2000年4月第1版,第405页。

[5] 和春雷等著:《当代德国社会保障制度》,法律出版社,2001年1月第1版,第91页。

[6] 实际上,任何法律制度都是一定社会历史背景的产物,并随着社会的发展变化而演变。我国作为一个后起法治国家,法律移植是加速法制化的捷径。正因为如此,我们更应特别注意法律制度的历史背景研究,不能脱离历史背景盲目引进外国法律。否则,法治将流于形式。

[7] 杨建邺:《爱因斯坦不原谅》,《南方周末》,2001年3月8日。

[8] 杨建邺:《爱因斯坦不原谅》,《南方周末》,2001年3月8日。

[9] 张泽荣主编:《德国社会市场经济理论与实践考察》,成都科技大学出版社,1992年12月第1版,第5-7页。

[10] 张泽荣主编:《德国社会市场经济理论与实践考察》,成都科技大学出版社,1992年12月第1版,第21页。

[11] 张泽荣主编:《德国社会市场经济理论与实践考察》,成都科技大学出版社,1992年12月第1版,第22-26页。

[12] 关于社会法(第三法领域)的有关理论问题超出了本文的研究范围,在此不作深入讨论(另文讨论)。

[13] 笔者认为,人权是人之作为人所应当享有的基本权利,包括不被剥夺的基本权利—消极人权和受到帮助的基本权利----积极人权(关于人权的定义及其划分,另文讨论)。

[14] 武尔芬:《联邦德国社会法概况》,《中德劳动立法合作项目成果概览》(1993----1996),267-275页。

[15] 郑功成著:《社会保障学:理念、制度、实践与思辩》,商务印书馆,2000年9月第1版,第280页。

[16] 史探径主编:《社会保障法研究》,法律出版社,2000年4月第1版,第416页。

[17] 史探径主编:《社会保障法研究》,法律出版社,2000年4月第1版,第415页。

[18] 和春雷等著:《当代德国社会保障制度》,法律出版社,2001年1月第1版,第95页。

 

 
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