德国邮政体制改革问题研究
 
作者:武士国
 

 
摘要:德邮政体制改革始于1990年,改革分两个阶段推进。改革的目标是,打破行政垄断、减少政府干预、实行企业化经营,最终使这一公营部门私有化。第一步改革是,按照业务领域的特点,把邮政、电信和邮政储蓄部门拆分、组建成三家公司;第二步则是在公司运转五年后,公司改制上市,继而撤销邮电部,将保留下来的政策调节职能并入财政部。德邮政改革中还有一个值得注意的做法是,先立法,后改革。经过两个阶段改革,目前德邮政和邮政银行这一昔日传统的垄断行业已基本开放,在脱离行政体系后,企业效益不断提高,国际业务进一步扩大。2003年,德邮政体制仍将继续改革,措施主要集中在如何允许其它新的竞争主体进入某些特许经营领域、调整和收缩网点布局及降低成本,以进一步提高效益。

 

一、邮政改革的两个背景和一个动力

 

德国邮政体制在上世纪90年代经历了两个阶段改革,改革后的邮政管理和运营体制发生了根本性变化。

 

第一个背景。上世纪80年代中期,欧盟在推进本地区经济货币一体化过程中,提出1992年建成欧洲内部大市场,为实现这一阶段性目标,欧盟要求各成员国按期拆除包括邮政和电信领域在内的各种市场壁垒,以实现区内商品、货物、资本和劳务要素的自由流动。为此,欧盟还确定了各成员国兑现和取消各种与行政垄断有关的指令。德国作为当时推动欧盟经济一体化浪潮的主要倡导国,正是在欧盟经济一体化的大背景下,开始对整个邮政电信体制做了改革准备。

 

第二个背景。上世纪80年代末期,原东德政权发生剧变,同时遗留下包括邮政在内的庞大的国有资产和国有企业,两德统一特别是对原东部地区的市场化改造、体制并轨以及对东部邮政和电信系统的改革自然而然地成为当时邮政体制改革一揽子考虑的范畴。而且德国当时正面临着如何在东部地区推行其经济货币联盟的巨大压力,迫切需要动用大量财力和通过举债来消化东部体制转型带来的种种现实问题。因此,邮政体制改革恰好与当时的体制并轨及改造东部邮政电信基础设施成为联邦政府的重要改革内容。

 

一个动力。打破行政垄断,逐步放开市场。长期以来,德国邮政一直为政府专营垄断,邮电部是政府系统中一个公务员数量和国有资产十分庞大的公营部门。在几十年的经营管理过程中,不但体制僵化、缺少活力、服务和效益不高,而且每年的行政和管理成本支出居高不下,成为联邦财政的主要负担之一。同时,邮政系统中的这种行政专营垄断状况在当时欧洲各国中极为普遍,各国的问题基本相近。上世纪80年代初,英国和美国曾率先在公营垄断部门中推行私有化并取得较明显成效。此后,随着欧洲内部统一大市场计划的实施和各国竞相开放本国专营垄断市场的趋势下,德国政府内部也面临这一压力。加上两德统一、财政压力和这一领域存在的管理僵化状态,德政府和公众对此已形成基本共识,与其固守垄断专营,不如早日开放。

 

二、先立法后改革

 

改革前,邮电部是联邦德国政府的一个行政部门,有遍布全德的邮政、电信网络和邮政储蓄系统,由其属下的国有企业垄断经营,整个邮政、储蓄和电信经营市场长期封闭,其多数官员和员工隶属于政府公务员系列,没有下岗失业之虞,整个系统的管理全部靠联邦一级财政拨款,其经营也日益行政化。改革不仅涉及到该领域的运转体制,还涉及到国有资产的经营管理等一系列问题。

 

在既定的改革目标不可逆的情况下,德国政府和议会经过多轮辩论酝酿,于1989年7月1日通过一项邮政体制改革法(在东德政权解体之前),全称为"德国邮政体制新结构调整法(第一阶段邮政改革)",其中有八个要点:

把联邦德国邮政系统拆分为三家独立运转的公司,即邮政公司、邮政银行和德国电信公司;

划分三家新组建公司的产权、政策职能及经营领域;

在三家公司内设立企业董事会和监视会;

成立隶属于企业董事会领导下的总经理及机构;

在拆分后的主管部门设立必要的基础设施管理职能;

完成从公法到私法转换的企业经营方式和明确其对外关系;

拆除原电信通讯终端机。

 

随着两德统一于1989年秋季的出现,在该法中又明确了原东德地区的邮政机构和改革内容,即把东部五个新州的邮政、储蓄和电信体制改革一并纳入全德邮体改革进程中来。

 

德国邮政体制改革的实践表明,先行立法并确定邮政体制改革目标、步骤及内容对推进市场化改革起到了法律保障和规范运作的作用。

 

三、邮政改革内容

 

第一阶段改革(1990年-1995年)

 

德邮政体制改革分两个阶段三项内容(本报告只涉及邮政和邮政银行体制改革,电信体制改革从略)。第一阶段改革的主要内容。根据邮政改革法和第一步改革方案,主要改革内容是机构拆分,组建三家独立经营的公司。具体做法为,把原先隶属于政府行政系列的邮电部拆分为三家公司,分别为:德国邮政公司、德国邮政银行和德国电信公司。

 

规定三家公司的业务范围。从三家公司的经营范围看,德国邮政公司主要经营四方面业务:普通信函业务、邮政快件及特别服务、物流服务和管理;融资服务。德国邮政银行专门从事储蓄贷款融资、社会保险退、及事故保险住宅金融及金融中介服务等;德国电信公司专门从事与通信有关的服务等。

 

划分三家公司的资产和重组各级机构组织及更改邮政编码等。

 

从总体上看,这一阶段的改革内容基本体现了"德国邮政体制新结构调整法(第一阶段邮政改革)",中确定的改革内容。

 

第二阶段改革(1995年-现在)

 

德国邮政体制第二阶段改革从1995年初始。这个阶段的改革也被称作公司改制或私有化,重点在于巩固第一阶段邮政管理体制的进展和明确三家企业的组建方式,即公司改制。在拆分组建三家公司并采用市场化经营运作的基础上,原有的公司组建架构和形式已经不能再适应市场经济和内外竞争的要求。

 

据有关资料分析,三家公司已经独立运转,但由于在人员、人事和资产分割方面仍与原邮电部有千丝万缕的联系。企业的独立运转条件和独立经营地位仍不充分。在市场竞争条件下,需要从法律形式和组织结构上赋予企业完全的市场身份,即按照1989年7月邮政体制改革法规定的,在拆分组建公司后,完成从公法到私法的法律体系的转换并定位三家公司的市场身份和对外关系。

 

1995年1 月,三家企业改为股份制,但最初规定,三家企业的股份仍由联邦政府全部持有并规定政府持股的时间至少5年。待条件成熟上市后,可以出售其中部分股份。

 

在三家股份制公司组建后,同时组建了一个新的负责管理协调邮政、银行和电信政策有关事宜的管理机构。这一机构被看作是联邦政府对改制后三家企业股东持有者的代表。事实上,公司改制后两年,即1997年德国政府正式撤销联邦邮电部,这一管理职能已经并入联邦财政部第八局。其主要职能为私有化政策管理、股份参与政策和国有资产管理等职能。

 

第二阶段改革的主要内容是公司改制与私有化。德国政府有关部门对私有化的解释为,公营部门改为股份制上市即为私有化,因为改制明确了公司对其资产运作经营管理的权限职能,也明确了它与政府在资产所有权和经营管理上的关系。只有实行股份制和私有化之后,才能成为开放市场的基础。

 

在第二阶段改革过程中,鉴于德国邮政公司与邮政银行在经营网点和业务方面密不可分的特点,于1999年7月,德国邮政集团公司通过参股德国邮政银行,邮政银行又成为邮政集团公司控股的一家公司。二者合并的主要基础是, 邮政业务网络与邮政银行网点布局关系密切,最初邮政集团公司持股17.5%。近两年,考虑到邮政储蓄网点过于分散,运营成本高,并入邮政公司后,邮政银行撤并了邮政储蓄网点1190个,新成立了287个银行代理行,这样做主要是降低成本,提高经营效率。从中也可看出,在实行市场化经营后,经营网点和业务范围的收缩或扩张选择完全由企业自行决定。这与过去的行政经营方式是截然不同的。

 

四、邮政和银行改革与发展中的几个问题

 

邮改取得的进展及成效。通过两步改革,德邮政体制及经营运转发生了根本性变化。主要表现在:一是由过去的行政垄断专营转变为股份制和市场化经营。二是三家企业的经营活力和发展空间迅速扩大。2001年,德国邮政的国内业务量为67.1%,境外业务量上升至32.9%,而在改革之前,国外市场几乎是空白。三是企业在人员和财务管理方面具有更大的灵活性和自主权。由于引入市场竞争机制,企业的活力和自我发展能力较过去有明显提高,德国邮政已成为欧洲最大的邮政公司。四是明确划定了三家企业在国有资产、管理只能权限等方面与联邦政府的关系。通过国有资产的不断增值和三家企业每年向政府缴纳的税收增长业绩可以得到佐证。

 

政府对邮政服务和产品的补贴情况。据对联邦德国财政部专司邮政管理的专家的访谈,德国政府对邮政经营的产品,如普通信函、普通汇款和普通电报等服务项目现在已没有补贴。其根据为,一是依照欧盟委员会对成员国邮政部门的规定,不得对已相互开放市场的邮政、电信和储蓄企业给予补贴。二是德国政府认为,现在三家企业已作为公开上市的公司,其经营和维持自身发展的资金除了靠企业营运获得的收入垫付外,还可以在资本市场上融资,目前不存在政府对其补贴。

 

关于邮政服务和产品价格形成机制问题。德国邮政专家认为,目前邮政市场已经放开,企业完全自主经营,价格变动完全由市场供需关系决定。如德国邮政经营的国际物流服务产品,遇到国际油价上涨,企业可以自行决定其服务产品价格的涨落,政府对此不施加影响。

 

关于邮政银行与邮政关系的问题。德国邮政官员指出,改革之前,邮政储蓄是邮政部门的一个行政附属。邮政储蓄利率很低,明显低于其它商业银行,同时邮政储蓄的客户的开办管理费用也很低,几乎无利可图,而当时储蓄部门经营管理人员的综合管理成本却很高,收不抵支时,首先在邮政部门内部平衡,如内部不能平衡时则靠联邦财政。公司改制后,邮政银行已变成一个类似于商业银行的金融机构,其业务种类和经营范围不断扩大。目前不仅自主从事信贷、保险、退休和事故保险和各种信用中介业务,而且其市场已经延伸至欧美各国。1999年,邮政集团公司通过购买联邦政府在邮政银行中的股份,使邮政银行再次成为邮政集团下属的一家公司。

(驻德使馆经济组)

 

 
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