遏制腐败关键在于机制——来自德国廉政建设的考察报告
 
作者:陈章联
 

 
腐败问题是当今一个世界性难题。为遏制腐败、肃贪倡廉,各国掀起了声势浩大的反腐败斗争浪潮。基于学习借鉴他国廉政建设的经验,深圳市纪委组织市区纪检监察干部对德国的反腐败工作进行了学习考察。德国总面积36万平方公里,16个联邦州,8200万人口,近些年来,国民经济以3%的速度递增,1998年GDP38000亿马克,人均GDP28000马克,居全球第二,德国不仅经济持续高速发展,而且拥有一支廉洁高效的公务员队伍,特别是1990年10月3日东西德统一后,政府进一步加大了反腐败工作的力度,廉政建设呈现出“注重人格力量,突出权力重点,坚持法制原则,强化舆论监督”的特色。

 

一、主要特点

 

德国尽管是实行资本主义制度,但政府十分重视廉政建设,给我们留下了深刻的印象。德国廉政建设的特点,归纳起来是五个“机制”:

 

(一)以人格力量为基础的自律机制。德国是欧洲文明的发祥地之一。长期以来,德国受古典哲学的熏陶和教化,越来越壮大的精神氛围就是启蒙与理性,理性本身就是一种崇高的精神力量。加之德国人信奉宗教,主要是基督教和天主教,要求人人做好事,做善事。因此,德国人十分注重个人道德修养,养成了严肃认真、遵守纪律、善于服从和不感情用事的传统美德。德国政府机关录用公务员,坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准。除政府不断加强对公务员的教育培训和管理外,公务员本身也做到了严格自律,遵守职业道德,崇尚敬业精神,讲究绅士风度,注重洁身自爱,注意公私分明。比如德国有4200万辆小汽车,不到两个人一辆车,但绝对没有公车私用现象。出现这种浓厚的廉洁自律氛围,从根本上讲,就是公务员自身有一种根深蒂固的严格自律的廉政理念。当然,还有很重要的一点,就是公务人员有稳定的相当社会中等水平的收入和社会保险,没有后顾之忧,只要不犯错误,可以终身干下去,而且政界精英分子会受到社会尊重和称羡,因此,在公务员队伍中违纪违法者的比例很小。勃兰登堡州每年处理腐败案50件左右,其中有大部分是交通违例后企图行贿逃避处罚的案子。

 

(二)以规范公务员行为为重点的权力约束机制。加大对权力的分解和约束是防止腐败的重要措施。德国在公务员权力领域防止腐败上,主要进行了四个方面的规范。第一,办事“四个眼睛”的原则。对重大工程项目的招投标、财政相关的支出、警察执行公务都必须坚持两个人以上把关和同行,不能个人单独行动,暗箱操作。第二,岗位轮流的原则。对容易滋生腐败的建设、规划、医药部门、财政(税务)、社会保险等权力部门的公务员实行定期轮岗,一般为3年,如发现违规的行为立即调离现岗位。第三,限制第二职业。《公务员行为守则》明确规定,从事公务的人员不能从事第二职业,如果工作需要从事第二职业的,要经过上级主管部门批准,否则,必须责令辞去公职。第四,接受礼物和好处的规定。各联邦州都对公务收受礼品作了严格规定,部长、国务秘书一级的公务员在公务活动中不能接受任何礼品礼金,部门的公务员在公务活动中可接受价值50马克《相当于230元人民币)以内的礼物,但必须向上司报告,绝对不准收受现金。对圣诞等重大节日,公务员收到邀请函,是否出席,也作了规定,必须经过上司批准,而且只能收印有该公司名称作广告的小礼品,否则,将会受到查处。为了落实上述四条措施,各部门内部都有相关的人员负责与公务员管理部门联络对话,确保廉政规定和措施落到实处。

 

(三)以法制健全为保障的惩治机制。严厉惩治是清除腐败的重要手段。德国惩治腐败体现了三个并重的原则。一是精神处罚和经济处罚并重。法律明确规定对贪污受贿和渎职的腐败者可以判1天至10年的有期徒刑,并处以罚款或赔偿经济损失;对公务员违反纪律的处分,既给予行政警告或开除处分,也给予罚款和赔偿经济损失的处理。二是对受贿者处罚和行贿者处罚并重。不仅强调对受贿者严惩,对行贿者也给予严厉惩处。三是对违法企业的处罚和违法中介组织的处罚并重。只要违反了法律都要严肃处理,企业的行贿行为或者中介组织违法行为,除了追究法人代表的刑事责任外,还要将该企业或中介组织上黑名单公布于众,通过行业公会,对违纪违规者在行业中给予限期停止业务活动和罚款处理。

 

(四)以舆论媒体为主导的全社会参与的监督机制。舆论媒体监督是防止腐败的一种行之有效的形式。德国是一个信息社会,有100多个电台、25个电视台、27家通讯社、380多种报纸和9000多种期刊。德国的舆论媒体不是掌握在政府手里,而是独资和合资的股份制企业,都以盈利为目的,依法享有高度的自由,为了占有读者,一般都雇有耳目,专门收集政府要员和公务员的政治丑闻和绯闻。政府官员和公务员一旦腐败丑闻和绯闻曝光,就得引咎辞职。与此同时,执政党与在野党之间的政党监督、社会公众监督、司法监督和上司对部下的监督体系也是相当完备的,形成了全社会多视角监督的网络。

 

(五)以案件清理中心为主轴的反腐败工作机制。随着反腐败任务的加重,1993年德国的各联邦州成立了反腐败工作机构,腐败案件清理中心,这个机构是检察院的一个部门,隶属于司法部。我们访问的勃兰登堡州反腐败案件清理中心有4名国家级主检控官,40名检控官,其工作职能是受理贪污、贿赂、渎职等腐败案件的举报、转办与侦查起诉,起着承上启下的枢纽作用:一是与直接隶属联邦州议会的审计署联系,负责经过审计发现的违法贪污受贿案件的起诉;二是将涉及公务员的部分腐败案件移交警察署侦查,三是将自办和审计署、警察署移送的案件向法院提起公诉;四是加强同政府各部门的联系,负责公务员队伍的预防违法犯罪教育和监督。每年由负责案件清理中心的主检控官向司法部报告工作,对全州的反腐败案件查处工作负责。公务员违纪违规的处理由各政府部门的行政长官负责。

 

二、有益启示

 

我国与德国的政治制度、社会制度和文化背景以及意识形态有根本的差异,但加强公务员队伍的廉政建设,建立高效的政府是相同的任务。德国加强廉政建设的作法和经验,充分证明了我市建立和完善反腐保廉预防体系的决策是完全正确的,非常及时的,必将收到良好的效果。通过学习考察,我们有以下四点启示:

 

启示之一,必须强化廉洁自律意识。从我们所接触到的情况来看,公务员都把廉洁自律和勤政廉政作为一种内在的自觉行为。在德国,法律要求公务人员必须严格遵守《公务员行为守则》,而且每一位新加入公务员队伍的公民都要举行宣誓仪式,保证严格遵守公务员守则,若违反誓言愿意接受处罚。同时,每年公务员要与所在单位领导签订一份廉政合约,承诺廉洁奉公。在学习考察中,我们得到了这么一种信息对绝大多数德国公务员来说,利用徇私舞弊的手段贪污公款或收受贿赂,简直是一件不可思议的事情。联系我们的实际看,加强对党员干部的教育,形成不想腐败的态势,的确任重道玩。因此,必须加大理想信念教育和党风廉政教育的力度,形成“廉洁光荣,腐败可耻”环境氛围,使党员干部树立正确的世界观、人生观、价值观,增强拒腐防变的能力,塑造完美的高尚的人格。

 

启示之二,必须完善法制建设。德国是法制国家。这次通过访问和了解,法制建设上也有可借鉴之处。德国没有单独的《反腐败法》,对腐败案件的处理视同其它刑事案件一样依照法律处理。廉政建设并非作为一项单一的工作体现出来,而是已渗透到社会生活的各个层面,犹如编织了一道覆盖所有公共权力运作系统的极为严密、具体、全面、细致,可操作性强的法治之网。近些年来,我国在法制建设上做了大量工作,建立和完善了一系列法律法规,就廉政建设而言,也逐步走上了法制的轨道。但与德国相比,法律法规还缺乏操作性,一般来讲规定了不能为,而没规定违了怎么办,对不这样办的也没有强制约束力。因此,从依法治国的要求看,一方面廉政法制建设必须纳入整个国家的立法体系,全面通盘考虑;另一方面立法必须严密具体,具有可操作性。比如德国对贪污受贿者不仅要追究刑事责任,而且要给予经济处罚,对造成国有资产损失的必须负赔偿责任。这样对腐败分子不仅在政治上、精神上搞垮,而且在经济上搞垮,通过提高腐败成本,震慑腐败分子,解决“苦了我一个,幸福几代人”的问题。同时,党政机关要结合实际,从源头上抓起,建立切实可行与工作相配套的廉政制度,形成完备的内部管理机制。深圳要充分利用享有的立法权,加强与市场经济相适应的廉政法制建设,把经济赔偿纳入廉政法规的内容,通过完善法制,率先走上依靠法制预防和治理腐败的新路子。

 

启示之三,必须树立责任意识。德国虽然没有独立的反腐败机构,但反腐败案件清理中心的检察官们胸怀大局、尽职尽责,给我们留下了很深的印象。他们在指导思想上不是以查案多少作为检验工作的标准,而是以查清问题,促进经济的发展和保证社会的公平为宗旨,在调查案件时,他们首先考虑挽回经济损失,再考虑如何处理违法者。近三年巴伐利亚州案件清理中心为国家挽回经济损失1亿多马克。在实际工作中,他们千方百计保护国家财产免受损失。比如,德国统一之后,联邦政府于1994年决定将首都从波恩迁往柏林。随之而来的就是在柏林有一大批政府投资的建设项目,总投资额高达800亿马克(约合3300亿元人民币)。柏林市内政部和司法部等相关部门不是等事情发生了才去处理,而是都在各自管辖的范围内积极去做好防范工作,并成立了多少检查小组,对政府投资的在建项目以突然袭击的方式进行抽查。通过监督检查,保证政府这笔特别巨大的建设投资在使用中不发生腐败问题。在跨入新世纪门槛的时候,我国改革和建设的任务十分繁重,历史和现实都要求我们纪检监察机关必须以江总书记“三个代表”的重要思想为指导,以“三个有利于”为标准,树立全局观念和高度的政治责任感,思考问题、解决问题都不能离开服从服务于改革、发展和稳定的大局。特别是身处改革开放前沿的纪检监察干部,必须更加保持清醒的头脑,按照市委、市纪委的要求,坚持标本兼治,着力治本,预防为主,教育为主,扎实工作,努力营造干事创业的大环境。

 

启示之四,必须加强舆论监督。德国实行新闻自由,报刊、电台、电视台可以报道政府、政党内部的情况,只要内容属实,不泄露国家机密,即属合法,而消息来源受法律保护,任何人不能对消息来源进行调查,这种舆论监督是行之有效的。那怕是促成德国统一的前总理科尔也因政治献金案曝光,而未幸免被迫下台。前不久,运输部长赖因哈德·克利母特因涉嫌经济丑闻而被迫辞职。我们的舆论媒体是党的喉舌,是宣传党和国家大政方针的工具,不可能完全照搬德国这种监督形式,但借鉴这种形式,在加大舆论媒体正面宣传力度的同时,对查清事实的某些腐败现象进行公开曝光,把权力监督、舆论监督和社会监督有机结合起来,相得益彰,这样的路子是可以探索的,相信一定会收到良好的社会效果。

 

三、几点建议

 

学习考察的根本目的在于借鉴和吸收人类文明的优秀成果,并用于指导我们党风廉政建设和反腐败斗争的实践,为此,我们提出如下建议,也算为建立和完善我市反腐保廉预防体系献计献策。

 

第一,制定《深圳市国家公务员行为守则》。明确规定公务员的权利和义务,哪些事必须做,哪些事必须请示、报告,哪些事应该做,哪些事可以做,哪些事经授权可以酌情处置,哪些事不能做或必须回避,哪些事绝对禁止做,等等;并明确,如果违反有关规定,应该受到何种经济处罚和精神处罚,以及引咎辞职等处罚,等等。同时,对于每一位新加入的公务员和每次晋升职务的公务员,必须履行一次严格遵守《深圳市国家公务员行为守则》的宣誓议式;每年公务员要层层签订廉政公约,作出庄严承诺,并将有其本人亲笔签名的公约放入档案袋中,让他时刻牢记自己的承诺,作为对自己的一种约束。

 

第二,严格规范行业管理。加强对行业的监督和管理是遏制腐败的一项有效措施。每个行业都必须建立规范的管理制度和公约,约束行业的行为。如企业、中介组织都必须用法律和法规规范行为,对违法的行为要依法进行处理,对违规的行为要列出黑名单公布,不仅给予刑事处罚,而且要给予行政和经济处罚以及赔偿经济损失,确保社会的公平与公正。

 

第三,加快舆论监督的试点工作。要敢于并善于运用舆论监督改进和推进工作,充分发挥媒体监督的作用,可在某一媒体上先行试点,针对某个行业和某时期群众反映强烈的热点和难点问题,进行有组织、有计划的舆论监督,实行“公开曝光、正面引导、跟踪整改、促进工作”的措施。同时,把舆论监督转化为权力监督,在查清事实的基础上,作出组织处理和纪律处分。

 

第四,加强纪检监察机关的对外交往工作。这次考察我们接触了总部设在德国柏林的反腐败国际透明组织。尽管这个属于民间性质的反腐败国际组织,每年都通过民间调查,对各国腐败状况打分排队,但从交流中发现,他们对我国的反腐败工作并不了解,或者说知之甚少。为了加强交流,我们可以以深圳市纪检学会或监察学会的名义,加强同他们以及国外其它廉政或反腐败机构的交往,便于宣传我们反腐保廉的主张与成效,扩大深圳经济特区的国际影响。

 

 
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