试论魏玛共和国的社会政策
 
作者:孟钟捷
 

 
 
摘要:文章对魏玛共和国的社会政策进行了探讨。文章认为,魏玛共和国在社会政策上的发展是时代的产物,它在许多方面表现出质的飞跃,但同时也留下隐患,最终导致它的失败。

关键词:魏玛共和国 社会政策 民主

1918年11月,第一次世界大战结束,魏玛共和国随之成立。在德国社会政策历史上,共和国的地位极其特殊。德国社会政策史研究者就指出,魏玛共和国的社会政策实现了国家与社会的分离,首次将“社会公正和社会安全”确立为指导思想[1],它的出现是“一个质的飞跃”[2]。

 



共和国成立时,历史传统、时代精神和当下局势都要求新政府在社会政策上有所发展。

社会政策的实践并非源于德国,但“社会政策”(Sozialpolitik)一词却最早由德国人创造[3]。1880年代起,俾斯麦开创了国家施行社会立法的先河。《1891年诏书》则开启社会政策制度化的时代,威廉二世提出社会政策的目标是“实现对有需要者的保障”[4],1911年颁布的《帝国保险法典》后被誉为德国“改革运动和新规划的时代标志”[5]。不言而喻,共和政府必须承认并延续这一传统。

19世纪末风起云涌的工人运动,冲破了德国的等级社会,民主与平等成为时代焦点。不仅社会主义者呼唤平等的社会政策,其他社会集团也对此表示认同。1893年,冯·黑德林(von Hertling)在《自然法与社会政策》(Naturrecht und Sozialpolitik)一书中就强调社会政策的目标在于实现各阶层的平衡和共同福利,“一切立法及行政手段,都不应以国民中的某一特定阶级或职位的特殊利益为宗旨,……而应是经过国家,或于国家的共同生活的利益上,指导、促进并调和各社会差别”。 K.瓦塞拉布(K.Wasserrab)则提出,广义的社会政策不仅包括国家在涉及国民福利等相关领域中的立法行为,还包括各种政党活动[6]。

战争结束后,德国百废待兴,军人复员、经济复兴、政体确立,各种矛盾纠缠交织,社会问题迭现[7]。在这种局势下,扩大并革新社会政策势在必行。正如1920年《科隆人民报》(Koelner Volkszeitung)所言,战争和革命“不仅在政治上促使我们成立了一个新的政权,而且在经济和社会领域也导致了一种发展。许多迹象表明,我们需要对所有的价值进行重新评估。我们在战前知道的概念和标准已经远离我们。其他的经济原则和新形式的社会生活正在出现。输掉的战争带来的新关系正努力争取达到一个新的形式,在新的任务到来之前重新安置国家和社区。社会重建的一个重要前提是我们必须建立一个公共救济和福利体制。它孕育于一种社会精神,理解人民需求。作为一种服务人民的形式,公共福利必须致力于尊重经济复员和提升德国民众”[8]。



共和国的社会政策是民主妥协的产物。帝国时期即已出现的各派力量在共和国的民主空间中,利用各种机会宣扬自己的理念,并通过国会辩论与表决的方式,影响每一项社会政策的制定和颁布。以下对主要派别的社会政策主张略加介绍。

进步主义者向来是德国社会政策的主要策划者,社会政策协会和德国消除贫困与慈善联合会主要由进步主义者组成,德意志民主党是他们在国会中的代表。他们认为,社会政策的目标是通过以需要为基础、以社会工作为中心的实施方法,来建立一个预防性的、治疗性的福利体制。他们对公共福利的道德性仍然存疑,并坚持认为,平等的民主目标最好通过训练有素的社会工作者私人化和持续的帮助来实现。因此,“人对人的帮助”(Hilfe von Mensch zu Mensch)是他们实施社会政策的主要方式。

社会主义者在共和国成立后也开始参与社会政策的制定,并迅速成为同进步主义者并驾齐驱的一支力量。1918年成立的“工人福利”(Arbeiter-Wohlfart)是社会主义者主要的社会政策协会,社会民主党则是他们的政治代表。与进步主义者不同的是,他们将希望投诸于国家行为,并致力于统一各种自愿性福利组织。他们的基本态度是,社会问题只能通过政治斗争和激进的社会变化来减少贫困而非个人帮助来解决,慈善和济贫行动的统一,是公共和私人的社会福利体制转变的前提。

教会人士在俾斯麦时期就已逐渐失去昔日的福利特权,但仍然保留施加影响的权力。19世纪末成立的慈善联合会(Caritasverband)和内省布道会(Inner Mission)分别是天主教和基督教的慈善组织,它们在共和国时期发挥了重要作用。而在国会中,它们的利益则分别由中央党和民族人民党维护。在他们看来,社会问题产生的原因在于传统秩序的沦落,尤其是健康家庭的缺乏。因此,社会政策的目标在于“发现和恢复家庭文化”,而这一任务最适合的执行者应该是教会,而非国家[9]。

承认共和国出台的每一项社会政策是上述各派力量妥协的结果,将是我们认识共和国社会政策的出发点。在此基础上,仔细分析上述力量在共和国历次社会政策出台中的作用和影响,则是我们正确评价其成败的关键。

《魏玛宪法》从法律角度规范了共和国实施社会政策的基本目标,其中第122、155、157、159、161-165条分别确立了国家在青年人教育、住宅、公共救济、社会保险及劳工等方面的责任[10]。以下从这五个方面结合事实加以说明。

首先是青年人教育政策。1924年4月,《国家青年人福利法》出台。法案保证每一个德国儿童都将得到“身体上、精神上和道德上的教育”,公共青年署将负责管理儿童、对贫困儿童进行资助、对孤儿和私生子进行保护、矫正教育及少年法庭援助。法案还建立国家的法定监护制度,并将之延伸到私生子,它规定,父母的宗教观将尽可能地在决定监护时考虑在内。法案规定了国家对贫困儿童的救济责任,包括他们的教育费用和职业训练。此外,政府还将建立正式的法规来实行对超常儿童的教育。最后,法案规定政府将在最近3年中每年拨款1亿马克予以实施[11]。

其次是住宅政策。住宅问题直至战争期间才被纳入政府的社会政策范畴。战后复员高峰导致1918-1919年间住房危机爆发,真正促使政府出台一系列住房政策。1920年5月11日,《抵制住房紧缺法》出台,禁止将民用住宅商用,要求房主开放所有空房。1922年3月24日,政府颁布《国家租借法》,规定对所有建于1918年7月1日前的住房实行房租控制,新房的租借费用应根据通货膨胀的程度及建设材料的开支而定,旧房则必须严格按照租赁合同实行。1923年5月15日,《房客保护及房租控制法》面世,剥夺房主驱赶房客的权利,规定只有在得到地方租借署的允许后,房主才能回绝房客[12]。1924年2月14日,迫于通货膨胀的压力,政府终于决定征收房产税,在第3次税收紧急法令中,房租税最初占和平时期租金的10%,后来增加到15-20%[13]。

再次是公共救济政策。战争结束后,共和国面临一系列棘手难题,其中就包括“新穷人”的生存问题。“新穷人”指的是:残疾军人、遗属、社会养老金领养者(Sozialrentner)和普通退养者(Kleinrentner)[14]。1920年5月12日,共和国颁布《军人抚恤金法》,帮助军人重获经济独立,保持社会地位,成为社会的生产一员。1921年12月7日,政府通过紧急法令,根据最低收入,救济社会养老金领养者,以补偿他们因通货膨胀造成的保险金贬值的损失。1921年12月,魏玛政府决定提供1亿马克资金用于救济普通退养者,但对后者作出了严格限制,即在1920年1月以前,他们从地产的收入中为其养老的收益最多为600马克/年。1922年8月法令将最低战前收入下降到500马克/年,总资产在50000马克以下。1925年9月,政府出台普通退养者赔偿法,根据通货膨胀以前的财产对其进行补偿。事实上,对“新穷人”的救济在地方救济金开支中占据55-60%。1924年2月《关于救济义务的帝国条令》和4月《关于公共救济的前提、方式、程度的帝国原则》出台,它们被誉为“现代进步主义者关于公共救济观念的胜利”,尤其在法律用语上,它不再使用“穷人”和“济贫”(Armen und Armenpflege),而是“有需要的人”和“救济”(Hilfsbedürftigen und Fürsorge)。它规定,只有当一个人的收入低于工人平均工资的1/4时,才能领取救济金[15]。

再次是社会保险政策。共和国对帝国的社会保险制度采取了继承和扩大的态度。传统的医疗、养老、残疾-工伤三大保险制度都在不同程度上根据民主的原则重新厘清责权关系。1922年4月12日,《国家保险法及职员保险条例修正案》解决了职员双重保险的问题,核定职员保险费用,归并保险机构。1925年,《疾病保险条例修正》允诺给予患病者资金和事务上的双重照顾,并将家属的生活问题考虑在内。同年,“职业疾病地方委员会”成立,负责对职业疾病给予赔偿。通货膨胀后,养老金大幅增长,从180马克/年增加到400-700马克/年(1929年),家庭手工业雇员首次被允许参加养老保险。遗属年金的数额也有所增加[16]。1919-1929年间,参加医疗保险者的人数从48%上升到61%,参加养老保险者从57%上升到69%,参加事故保险者从69%上升到74%,总投保人数从46%上升到62%[17]。1927年7月16日,《劳动介绍与失业保险法》的出台是德国社会政策历史上又一里程碑,它针对60-70万失业者,包括失业保险、失业救济、工作介绍和工作建议等四方面责任。法案的目标要实现保险者、雇主和国家协调者之间的平衡,因此,保险费用由劳资双方共同交纳,国家则保证用财政手段平衡收支差异。失业半年之内,保险者可获得其最后劳动收入的50-80%,此后,则将领取“危机救济金”[18]。

最后是劳工政策。作为民主政府,共和国竭力扮演劳工保护者的角色。1918年11月,列金—斯廷内斯协议确立了共和国在劳工市场中的基本立场,它赞赏劳资双方采取妥协和共决的形式解决争端,其中规定:“每个拥有50雇员以上的工厂必须成立一个工厂委员会,以为代表,并在工会中和企业主共同管理工厂,以使企业按照合同的规章行事。”[19]根据社会民主党的建议,共和国政府率先在煤矿业进行实验。1919年3月《煤矿业条例》规定,煤矿应成立矿主、工会共同参与的煤矿会议,以监督营业。随后颁布的《社会化法》中对全国煤炭委员会的构成作出规定,100名委员中,生产者占15%,劳动者25%,消费者25%,公共利益者30%,煤炭理事会5%。1920年3月《企业委员会法》出台,确立了“雇员共决制”,第70条规定:“凡企业之中,设有董事会,且其他法律中尚未允许雇工代表出席董事会的,则依据今后颁布的特别法律,由企业委员会派其代表1-2人,列席董事会,以保障雇工的利益和要求。关于企业委员会组织上的意见及希望,他们在一切董事会中,应有发言和投票权。但除零星杂费外,他们不得接受其他报酬。”[20]此外,共和国政府还对劳工的工作时间、工作条件及待遇有过若干规定,尤其在8小时工作问题上,还引起过激烈争论[21]。

1929年开始的世界经济大萧条严重影响了上述社会政策实施的经济基础,1931-1932年间的紧急法令降低了养老金给付,并削减了一些所谓的“奢侈保险”,如儿童上学途中的事故保险、抚养孤儿至15周岁等[22]。1932年,国家对于失业保险的资助只有1927年的一半,援助的时间缩短到7星期,它标志着失业保险法的终结。“在这种情况下,魏玛福利国家的实验也彻底失败。”[23]事实上,不久之后上台的纳粹政权,采取了民族主义的社会政策,“确保和提高德国民族的生存”,“民族福利高于个人福利”的思想成为第三帝国社会政策的核心[24]。

 

同帝国时期——尤其是威廉二世时期——相比,魏玛共和国的社会政策在在以下三方面的发展是显著的。

第一,社会政策的开支巨幅增长。据统计,1913年社会政策开支占国家开支的1.8%,1925年增加到3.9%,1932年为9.2%[25]。若以具体数额计算,每位德国人平均受益:1913年为611马克,1925年为1125地产马克,1929年为1621地产马克,1932年为1675地产马克[26]。这种增长很大程度上源于社会政策内容的增加。例如,住房建设、青年人福利及失业保险都是共和国时期新出现的项目,传统三大保险则因不断完善也需要增加投入。

第二,社会政策的价值目标更加明确。威廉时代已经确立“对有需要者的保障”,从“国家-社会观”来看,这种目标转向是有其民主价值的。但这种转向因威廉对君主专制的追求及战争爆发,直至1918年还未完成。共和政府则在实践中真正实现了这一目标,它主要表现在社会政策制定过程的民主化,即以社会需求为中心,各种利益集团平等诉求。

第三,社会政策的影响深远。一部分社会政策或在其立法意义上,或在其客观效果上取得了成功。例如《失业保险法》就开创了世界失业保险立法的先河;又如住房政策在5年内将德国从住房危机中解救出来,从而稳定了住房市场;再如《工厂委员会法》就确立了“雇员共决制”,它后来成为联邦德国劳资协调的重要制度。

 

然而,这些发展也同时留下了隐患。共和国末期,福利国家实验的失败,正是这种隐患的写照。

社会政策扩展必然导致国家开支增长,这种趋势被部分经济学家称作“福利的陷阱”。问题在于,它是否建立在良好的经济发展基础上。很显然,共和国的历史提供了否定的回答。它将大量美国贷款用于非投资性的社会政策,既使按其本意并非有意忽视经济建设,但其结果却证明了这种政策在经济上的非理性。同样,国家承担了过重的经济责任,也是魏玛社会政策的失策所在。哈根·舒尔策(Hagen Schulze)将共和国的经历同英国作比,他得出的结论是,如果共和国能像英国那样,将社会政策的责任也予以分摊,由社会各集团集资,共和国能够渡过福利危机[27]。

社会政策制定过程的民主化,从其实质而言,是魏玛民主的必然结果。然而这种民主方式,正如前文已经指出的,是一种妥协。同时,共和国的经历又表明,魏玛各派并不能娴熟地掌握妥协的尺度,社会民主党几次容忍与坚持从事后来看,也不明智。民主在客观上增加了社会政策的代表性,同时也不可避免地产生诸多分歧,致使社会政策长期拖而不决,既使达成妥协,也不能使参与制定者感到满意。这种状况最后使进步主义者、德国消除贫困与慈善联合会主席波利希凯特(Polligkeit)竟在1933年对纳粹夺权表示欢迎,这一选择反映了进步主义者对社会政策历史的反思[28]。

尽管最后以失败告终,魏玛的经验仍然被作为德国社会政策历史的瑰宝,联邦德国的实践也在很大程度上继承了魏玛精神。勿庸置疑,这种价值在世界范围内也是永存的。

 

注释:

 

[1] Manfred G. Schumdt: Sozialpolitik in Deutschland: Historische Entwicklung und Internationaler Vergleich, Leske+Budrich, Opladen, 1998, P. 55。

[2] Gerhard A. Ritter: Der deutsche Sozialstaat, (Hrsg.) von Hans-Ulricher Wehler: Scheidewege der deutschen Geschichte: von der Reformation bis zur Wende 1517-1989, Muenchen, 1995, P.150。

[3] 1854年,安东·布格哈特(Anton Burghardt)就率先使用了“Soziale Politik”。参见(Hrsg. von) Hans Pohl: Staatliche, Stadtische, Betribliche und Kirchliche Sozialpolitik von Mittelalter bis zur Gegenwart, Franz Steiner Verlag, Stuttgart, 1991, P.10。

[4] (Hrsg. von) Hans Pohl: Staatliche, Stadtische, Betribliche und Kirchliche Sozialpolitik von Mittelalter bis zur Gegenwart,,P.25。

[5] Friedrich Kleeis: Die Geschichte der Sozialen Versicherung in Deutschland, Berlin, 1981。

[6]林癸未夫:《社会政策新原理》,周贤文译,中华书局,1932年,第8、17页。

[7]参见Richard Bessel: Germany after the First World War,Oxford, 1993。

[8] Hong Young-sun: Welfare, Modernity and the Weimar State,1919-1933, Princeton Press, 1998, P.33。

[9]参见Hong Young-sun: Welfare, Modernity and the Weimar State,1919-1933, P.44-58。

[10]有关条文参见戴学正等编:《中外宪法选编》(下),华夏出版社,1994年,第204、210-212页。

[11] Hong Young-sun: Welfare, Modernity and the Weimar State,1919-1933, P.77-90。

[12] Ludiwig Preller: Sozialpolitik in der Weimar Republik, Stuttgart, 1949, P286-288。

[13]埃里希·艾克:《魏玛共和国史》(下),高年生、高荣生译,商务印书馆,1994年,第116页。

[14]社会养老金领养者指的是战前参加养老保险的工人和职员,他们的困难是,战前核定的养老金数额在通货膨胀后严重缩水,需要国家对其进行补贴。普通退养者指的是一般小业主,他们没有参加养老保险,因而在战后不能享受养老金给付待遇,只能依靠公共救济。

[15] Hong Young-sun: Welfare, Modernity and the Weimar State,1919-1933, P.91-140。

[16] 阿尔弗莱德·迈纳斯:《德国社会保险制度》,邓染原译,仙溪丛书社,1930年,第24-26、45-98页;李工真:《德国魏玛时代“社会福利”政策的扩展与危机》,载《武汉大学学报》(哲社版)1997年第2期。

[17] Manfred G. Schumdt: Sozialpolitik in Deutschland: Historische Entwicklung und Internationaler Vergleich, P.49。

[18] Florian Tennstedt: Der Ausbau der Sozialversicherung in Deutschland, 1890 bis 1945, (Hrsg) von Hans Pohl, P.235-236。

[19] Vereinbarung zwischen den Arbeitgeberveraenden und den Gewerkschaften,15.11.1918, (Hrsg.) von Peter Longerich: Die Erste Republik, Dokumente zur Geschichte des Weimarer Staates, R. Piper GmbH & Co. KG. München, 1992, P.60。

[20] 张嘉森:《新德国社会民主政象记》,商务印书馆,1922年,第319-320页、第287页。该书保留了《企业委员会法》唯一的中文译本,本文引用时,稍作修改。

[21] 在通货膨胀期间,绝大部分企业主反对8小时工作制,但社民党和工会坚决抵制任何修改,1923年12月,马克思内阁颁布工时制,在原则上确认8小时工作制,但对企业主违法行为不予追究。参见埃里希·艾克:《魏玛共和国史》(下),第112页。

[22] M.wolffsohn: Creation of Employment as a welfare policy. The final phase of the weimar republic , Edit by W.J.Mommson & Wolfgang Mock: The Emergence of the Welfare State in Britain and Germany, 1850-1950,German Historical Institute, Croom Helm, London, 1981, , P205-244。

[23] Florian Tennstedt: Der Ausbau der Sozialversicherung in Deutschland, 1890 bis 1945, (Hrsg.) von Hans Pohl, P.235。

[24] Marie-Luise Recker: Sozialpolitik im Dritten Reich, (Hrsg.) von Hans Pohl, P.245-267。

[25] Manfred G. Schumdt: Sozialpolitik in Deutschland: Historische Entwicklung und Internationaler Vergleich, P.49。

[26] Hagen Schulze: Weimar, Deutschland 1917-1933, Berlin, 1998, P.60表。本文引用时,对数据略加修改,去除战争赔款和经济整顿的费用。

[27] Hagen Schulze: Weimar, Deutschland 1917-1933, P.60。

[28] Hong Young-sun: Welfare, Modernity and the Weimar State,1919-1933, P.225。

 
 

 
发表自2003年出版的《德国研究》第4期,转载请注明作者与出处。内容仅供参考。